Sør-Korea 1997: Ikke alltid lurt å sette opp renta for å styrke valutaen

Lærebokteorien er klar: står du overfor en svekkelse av valutakursen din som du vil unngå, så hev renta! Dermed blir det mer attraktivt å ha pengene i banker hos deg, flere folk kjøper din valuta og kursen bedres. Og så: back to business as usual.

... men hva hvis frykten for at bedrifter ikke makter gjeldsbyrden sin var det som gjorde at folk solgte seg ut i utgangspunktet? Da vil økt rente gi disse bedriftene enda større problemer med å håndtere gjelden sin og kapitaleierne får enda større grunn til å rømme landet.

Det er dette (og litt til) Joseph Stiglitz, nobelprisvinner i økonomi fra 2001, mener var grunnen til at IMF kjørte Sør-Korea og andre land i dørken i 1997.

Krisen begynte 2. juni 1997. Over natta falt den thailandske bhaten 25 prosent i verdi. Krisen spredte seg raskt til naboland. Valutaflukten slo til mot Malaysia, Sør-Korea, Filippinene, Indonesia. På slutten av året sto verden overfor den største økonomiske nedturen siden depresjonen.

I Sør-Korea begynte krisen med at utenlandske banker ikke lenger ville gi utsettelse på avdrag på kortsiktige lån. Bankene var bekymret for Sør-Koreanske firmaers evne til å håndtere gjelden, og ønsket å sikre sine midler før firmaene gikk konkurs.

I denne situasjonen ga IMF to råd som var ment å gjenvinne markedets tillitt til landet:

1. Sør-Korea måtte for guds skyld ha balanse i statsbudsjettet.
2. Renta måtte opp for å forsvare valutaen

Det første forhindret Keynesiansk motkonkjunkturpolitikk og reduserte samlet etterspørsel i landet – og dermed også etterspørselen etter de varene firmaene med betalingsproblemer solgte. Det andre forsterket betalingsproblemene til de utsatte firmaene, og dyttet flere firmaer utfor stupet. Og ikke bare firmaene, men også nasjonale banker med lån til disse firmaene stod på stadig mer gyngende grunn.

Og var markedets tillitt gjenvunnet? Nei. For i motsetning til IMFs økonomer forstår markedsaktørene at det er det fundamentale ved et lands økonomi som er vesentlig, og da forsvinner drømmen om høy rente på bankinnskuddet i skyggen av frykten for økonomisk kollaps. Og slik var det også: stadig flere solgte seg ut av Sør-Koreanske firmaer og vekslet om til vestlig valuta.

Hvorfor dette fokuset på å forsvare en fastkurs? IMF argumenterte med at firmaer med lån i dollar ville få enda større problemer hvis den nasjonale valutaen falt i verdi. Det var vel heller slik at de amerikanske bankene ville få redusert sine sjanser for tilbakebetaling.

Men hele dette ressonementet baserer seg på at Sør-Korea ikke hadde noen reguleringer på kapitalbevegelser ut og inn av landet. Og det var IMF som hadde presset dette fram i hele Sør-Øst-Asia i årene forut for krisen. Stiglitz skriver i boka si:

”I believe that capital account liberalization was the single most important factor leading to the crisis.” (Stiglitz 2002: 99)

IMF, med det amerikanske finansdepartemetnet US Treasury som sterkeste pådriver, jobbet hardt for å overbevise Sør-Korea om å liberalisere handel med kapital raskere enn landet selv la opp til. Stiglitz var Bill Clintons økonomiske rådgiver i årene 1993-97 og hans gruppe så på saken. Det var ikke åpenbart at en forhastet liberalisering i Sør-Korea ville bidra positivt til verken sysselsetting eller vekst i USA og det var gode grunner til å tro at Sør-Korea ville tape på det. Likevel kjørte US Treasury saken og Sør-Korea bøyde av. Hva har skjedd?

Stiglitz forklaring er denne: IMF jobber ikke bare utfra sitt opprinnelige mandat om å sikre makroøkonomisk stabilitet i en utrygg verden. Dens nye mandat er å også jobbe for å sikre interessene til internasjonale finanskonsern. Disse mandatene fordrer ofte forskjellig medisin. Bak et teppe av simplisitsk fri-markeds-retorikk kan IMF jobbe for det nye mandatet mens de gir inntrykk av å fremme det første.

Hvordan fremmet IMFs råd i Sør-Korea interessene til internasjonale finanskonsern?

1. Ved først å presse fram liberalisering av kapitalmarkedet i Sør-Korea ga de en hel bransje et nytt marked å operere i. Finansbransjen i land som er ledende på feltet er like opptatt av markedsadgang som oppdrettsnæringen i visse land (jeg nevner ikke navn) der denne er ledende internasjonalt.
2. Da krisen var et faktum gjorde IMF det mer sannsynelig at dollar-lån kunne bli nedbetalt ved å støtte en fastkurs, siden dollaren da ikke ville bli enda dyrere sett fra Sør-Koreas synsvinkel.
3. Ved å pøse inn store lånepakker for å støtte valutaene, ga IMF aktørene i Sør-Korea muligheten til å betale ned dollar-lånene sine. Dollarene gikk med andre ord fra IMF i Washington til Sør-Korea og tilbake til Citybank i New York.

Det er trist at vi trenger enorme kriser for å forstå dette: førstesemesterpensum i samfunnsøkonomi er ikke alltid veien til makroøkonomisk stabilitet og god økonomisk utvikling. Og hvis noen, for eksempel IMF, sier at denne luten må til for å sikre makroøkonomisk stabilitet, så er det a) ikke sikkert at medisinen er den rette, b) ikke sikkert at diagnosen er korrekt og c) en god mulighet for at medisinen skal gjøre doktorens venner rike snarere enn pasienten frisk.

(Til slutt og i parentes: Jeg vet det er sent å rope hurra for en bok som kom for fire år siden og som jeg har følt meg programforpliktet til å lese siden. (Og ja, i ny parentes: Stiglitz sier ikke et vondt ord om Verdensbanken i hele boka og det handler nok mer om hans forfengelighet enn om Verdensbankens overtruffenhet)).

Stiglitz, Joseph (2002) Globalisation and its discontents. London, Penguin Books

Gir liberalisering vekst? Harvard-professor sier vi ikke vet helt.

One size does NOT fit all. Selvsagt er velfungerende myndigheter bedre enn korrupte. Men det betyr ikke av nødvendighet at myndigheter skal starte med New Public Management. Selvsagt er stabile utsikter bedre enn kaos og usikkerhet. Men det betyr ikke av nødvendighet at man skal liberalisere finansmarkedene.

Dani Rodrik er professor i økonomi ved JFK School of Gov. (Harvard). I artikkelen "Growth Strategies" (2003) tar han tak i dette poenget og gjør det på en overbevisende måte.

For å hoppe rett til konklusjonen hans: Vi vet svært lite om hvordan vekst påvirkes av å åpne opp for handel, av å liberalisere finanssystemet eller av å bygge flere skoler.

Han begynner med å kritisere Washington Consensus. Begrepet sier han at John Williamson (1990) skapte idet han oppsummerte de policy-valgene ”økonomer flest” var enige om på det tidspunktet. Rodrik fortsetter med å utvide listen med ti ytterligere punkter som har kommet til i etterkant. Se hele lista nederst i artikkelen.

Denne listen blander mål og middel, sier Rodrik.

Han mener det er fire viktige økonomiske prinsipper som er sentrale:
1. velegnede insentiver
2. eiendomsrettigheter
3. stabil valuta (”sound money”)
4. langsiktig budsjettbalanse

Alle disse prinsippene kommer institusjonsfrie. Rodrik sier det slik: ”Successful reforms are those that package sound economic principles around local capabilities, constraints and opportunities.” og “Function does not map uniquely into form.”

Jeg skal nevne to eksempler fra artikkelen.

a) Det er ingen generell sannhet at handelsliberalisering er bra for et land.
Utsagnet ”Handelsliberalisering er bra for økonomien” er bare riktig, i følge Rodrik, dersom veldig mange andre ting samtidig er oppfylt. Den listen er lang, noe som gjør at utsagnet ikke er generelt.

For moro skyld…. Her er lista (Hopp for all del over hvis dere vil):
1. Det må innebære full handelsliberalisering på alle markeder i alle land.
2. Alle markedene må ha fullkommen konkurranse (Morten Meyers drømmeland uten noe monopol, full informasjon, etc.)
3. Hjemmeøkonomien må være relativt liten i verden, slik at økt eksport av varen landet har komparativt fortrinn på ikke presser ned verdensmarkedsprisen så mye at vinninga går opp i spinninga.
4. Man må ha tilnærmet full sysselsetting, evt. myndigheter som kan drive aktiv motkonjunkturpolitikk.
5. Fordelingseffekten av liberaliseringen bør vurderes som heldig av folk flest, evt. så må man ha effektive skatte- og omfordelings-verktøy på plass. Bruker teori om at visse skatter kan redusere BNP, og at hvis disse må introduseres som et svar på handelsliberalisering, så kan det igjen bidra til at vinninga går opp i spinninga.
6. Evt. tapte inntekter for staten (toller) må kunne kompenseres på en grei måte.
7. Liberaliseringen må være stabil og akseptert slik at investorer ikke frykter at den vil reverseres ved neste valg.

Lista er lang, vond og vanskelig. Vi kan jo gi den i julegave til Torbjørn Røed Isaksen. Sammen med en skjegge-trimmer.

b) Kina har verdens største vekst og har ikke fulgt Washington Consensus

Latin-Amerika, den regionen som har jobbet hardest for å gjenskape seg selv i bildet av pkt. 1-10 (og senere 1-20) i Washington Consensus har fått lite utbytte. Kina, derimot, som har gått sine egne veier, har hatt verdens høyeste veksttakt de siste årene. (Selv om ikke alt ved Kinas vekst er å rope hurra for i forhold til miljø, MR, etc.)

Rodrik ber oss tenke oss en vestlig økonom som skulle gi råd til Kina i 1978. Hva ville hun sagt? Kanskje hun ville begynt med landbruket og sagt at de trengte å liberalisere de markedene for å øke utnyttelsen av kapasiteten ved at folk i større grad får betalt i forhold til hvordan markedet verdsetter det de lager. Dette ville krevd en avskaffing av det statssytemet de hadde (og har) der bøndene må levere en viss kvote til regulerte priser. Men, tenker økonomen, uten tilgang på billig korn, må staten få erstattet den tapte fordelen ved å introdusere skattereformer. For at økte kornpriser skal føre til høyere lønninger i sektoren, så må de statlige kornfirmaene bli privatisert. Men siden det ikke er noen velfungerende kornmarkeder som kan gi en riktig pris, vil økonomen foreslå å åpne grensene for internasjonale handel med mat, slik at man kan importere en verdensmarkedspris. En slik åpning krever igjen at finansmarkedene liberaliseres. Og for de arbeiderne som i en overgangsfase er uten jobb, så må det finnes sosialt sikkerhetsnett.

Hun ville, summa sumarum, anbefalt Washington Consensus.

Vi trenger ikke å være Harvard-professorer for å forstå at å gjennomføre alt hu dama der anbefalte ville vært umulig og hatt enorme uforutsette konsekvenser.

Men hva gjorde Kina egentlig?
1. Liberaliserte landbruket på marginen. Dvs. at de beholdt kvote-kravet til regulerte priser, men tillot salg av overskuddsproduksjon på lokale markeder. Dette økte effektiviteten uten å skape tapere. (Fancy navn: ”Dual-track reform”.)
2. Framfor å privatisere statlig land, så ”tilegnet” de landjord til husholdninger utfra deres størrelse. Framfor å privatisere statlige bedrifter, ”tilegnet” de disse bedriftene til ”Township and Village Enterprises” som i følge Rodrik har vært vekstmaskiner i Kina. Lokale myndigheter hadde stor interesse av at deres fabrikker gjorde det bra, og man fikk effektiv drift. Tryggheten ved offentlig kontroll har vært mye viktigere enn et mulig tap ved at disse bedriftene ikke er på private hender.

Konklusjonen til Rodrik om Kina:
1. Kina baserte seg på svært uortodokse institusjoner.
2. Disse uortodokse institusjonene funket nettopp fordi de ga ortodokse resultater. Resultatene var insentiver, klarlagte eiendomsrettigheter, makroøkonomisk stabilitet.
3. Man kan ikke argumentere for at et sett med ”best practice”-institusjoner ville virket bedre.

Det er altså galt å si at åpen handel, finansiell liberalisering og økt privatisering fører til suksess. Det er riktigere å si at vi ikke vet hva som fører til suksess, men suksess fører ofte til at land åpner opp for handel, liberaliserer finansmarkedene og privatiserer mer.

Rodrik konkluderer

Økonomisk konvergens behøver ikke å innebære institusjonell konvergens. Hvis Latin-Amerika hadde gått så det susa og Kina hadde stagnert, så ville Washington Consensus vært lettere å underbygge. Men slik er det ikke.

John Williamson’s Original Washington Consensus:
1. Fiscal discipline
2. Reorientation of public expenditures
3. Tax reform
4. Interest rate liberalization
5. Unified and competitive exchange rates
6. Trade liberalization
7. Openness to DFI
8. Privatization
9. Deregulation
10.Secure Property Rights

Rodrik’s “Augmented” Washington Consensus:
… the previous 10 items, plus:
11. Corporate governance
12. Anti-corruption
13. Flexible labor markets
14. Adherence to WTO disciplines
15. Adherence to international financial codes and standards
16. “Prudent” capital-account opening
17. Non-intermediate exchange rate regimes
18. Independent central banks/inflation targeting
19. Social safety nets
20. Targeted poverty reduction

Rodrik, Dani (2003): Growth Strategies NBER Working Paper No. 10050 October 2003 JEL No. O1, O4